제외 영역 설정

Exclusionary zoning

배제 구역제는 특정 유형의 토지 이용을 특정 공동체에서 배제하기 위해, 특히 인종 및 경제적 다양성을 규제하기 위해 구역제 조례를 사용하는 것이다.[1] 미국에서는 거의 모든 지역사회에서 제외 구역제 조례가 표준이다. 배제 구역제는 주로 인종과 소수민족이 중산층과 상류층으로 이주하는 것을 막기 위해 1900년대 초에 도입되었다. 자치단체는 다세대주택 주거지를 금지하거나 최소로트 규모 요건을 설정하는 등 이용 가능한 주택의 공급을 제한하기 위해 구역제를 사용한다. 이들 조례가 비용을 올려 저소득층이 입주할 가능성이 낮아진다. 분산(토지 사용), 건축허가, 입주증명서, 신고(법적)비용, 특별허가, 신규주택 계획단위개발 신청 등도 저소득층이 접근하기 어려운 수준으로 가격을 인상한다.[2]

배제된 토지 이용 정책은 인종 및 경제적 통합을 억제하고 지역의 총 주택 공급을 감소시키며 주택 가격을 상승시킴으로써 사회적 분리를 악화시킨다. 또한, 경제적 분리가 많은 지역은 저소득층 학생들을 저성능 학교로 유도하여 교육 성취도 차이를 유발한다. 2008년 포괄적인 조사에 따르면 미국 관할구역의 80% 이상이 거주자에게 어떤 종류의 최소 로트 크기 요건을 부과한 것으로 나타났다.[3] 이 조례들은 미국 전역에서 차별적인 주택 관행을 계속 강화하고 있다.[4][5]: 52–53

역사

미국

20세기 전환기를 전후하여 급속한 도시화 과정과 이민자들의 유입이 나라를 변화시켰다. 중산층과 상류층 시민들은 이전보다 더 큰 다양성에 직면하기 시작했고 많은 도시들이 첫 번째 배제 구역제 정책을 시행하기 시작했다. 1908년, 로스앤젤레스는 산업적인 폐해로부터 주거 지역을 보호하기 위해 도시 전체의 구역 지정 조례를 처음으로 채택했다. 그러나, 저명한 도시계획가 예일 라빈은 "사람들이 살고 일하는 황폐한 물리적 환경을 개선하기 위한 수단으로 시작된 것"이 "재산 가치를 보호하고 원하지 않는 사람들을 배제하기 위한 메커니즘"이 되었다고 관찰했다. 1910년 볼티모어는 최초의 인종적 구역제 조례를 제정했고 그 관행은 빠르게 확산되었다.[6] 많은 초기 규정들은 1917년에 명백한 인종적 구역제가 위헌으로 선언될 때까지 직접적으로 소수 인종과 소수 민족을 지역사회 거주에서 금지시켰다.[7]: 6&25 이러한 명시적 조치의 위헌성에도 불구하고, 배제 조례들은 전국적으로 인기를 끌었다.[5]: 48–49 그리고 배제된 민족과 운동가들의 저항에도 불구하고, 이 조례들은 여전히 전국적으로 광범위하게 사용되고 있다.

제외 구역제의 활용도가 증가함에 따라, 미국 연방정부는 마침내 1922년 표준 국가 구역제 활성화법의 제정으로 이 문제를 다루었다. 이 법안은 구역제 조례에 대한 제도적 틀을 확립하였다. 그것은 지역 사회 복지 보전을 위해 토지 이용 권한을 지방 당국에 위임하고 적절한 규제 이용 지침을 제공하였다.[8] 이러한 발전에 비추어, 대법원은 1926년 오하이오 주 유클리드 마을 대 앰블러 부동산 주식회사의 획기적인 사건에서 구역제의 합헌성을 고려했다. 법원은 궁극적으로 지역제정을 지역사회의 허용적 규제의 수단으로 용인했다. 이 판결에 따라, 구역제 입법이 있는 자치체의 수는 1925년 368개에서 1930년 1,000개 이상으로 증가했다.[9]

제2차 세계대전의 종전과 국가의 후속 교외화 과정에 따라, 교외 거주자들이 그들의 새로운 지역사회를 더 효과적으로 보호하려고 시도함에 따라, 배제 구역제 정책은 복잡성, 엄격성 및 확산의 증가를 경험했다. 많은 사람들이 교외 유토피아를 찾으면서 그 도시와 그 도시의 원치 않는 요소들과의 관계를 끊었다. 그들은 그들이 탈출한 바로 이 도시 요소들이 그대로 방치하면 교외로 그들을 따라 들어갈 것을 우려했다. 따라서 교외 거주자의 대다수를 차지하는 중산층과 부유한 백인들은 이민자와 소수민족 통합을 막는 조치를 더 자주 채택했다.[8] 주민 보호주의가 새롭게 발견된 결과, 1968년까지 그러한 조례를 가진 관할구역이 5,200개 이상으로 늘어났다.[9]

부유한 백인들이 주로 교외에 거주했지만, 주로 빈곤한 소수민족인 나머지 도시 주민들은 부의 상당한 장애에 직면했다. 많은 사람들은 그들의 무고한 상태를 교외에서 배제한 탓으로 돌렸다. 이에 1970년대 대법원에 궁극적으로 전술의 운명을 좌우할 배제 구역제 소송이 난무했다. 대법원은 거의 만장일치로 배제 구역제 찬성론자들의 편을 들어 구역제 개혁 운동을 사실상 중단시켰다. 소수민족과 다른 배제된 인구의 배타적 구역제에 도전하는 능력은 본질적으로 존재하지 않게 되었고, 오늘날 이 정책의 끊임없는 지속을 가능하게 했다.[10]

법적 프레임워크

설명

미국 법원은 역사적으로 개인의 재산권을 가장 중요하게 여겨왔다. 그러나 최근에는 보편적 지역사회 복지에 대한 우려가 우선하기 시작했기 때문에 대부분의 배제된 구역제 조치들을 면제해 주고 있다.[8] 공동체는 특정 개인의 재산권을 침해하는 경우에도 지역사회 복지목표에 따라 정책을 제정할 수 있는 자유가 부여된다. 법원도 정부보다는 지역 가정의 대리인으로서의 역할에서 시 규제력이 분출된 것처럼 규칙적으로 판결해왔다. 규제는 '국가 세력'이 아닌 '시장 세력'의 어떤 방식과 동일시되었기 때문에 정책은 국가 정책 제정에 필요한 정당성의 많은 문제를 우회할 수 있었다.[11]: 97 예를 들어, 그들은 그들의 정책이 사회 전반의 복지에 도움이 된다는 것을 증명할 필요가 없었다. 오히려 타인에게 어떤 악영향을 끼치든 시장의 대리인으로서의 특권이라는 유일무이한 근거로 규제를 제정할 수 있을 뿐이다. 따라서 배제된 모집단에 대한 부정적 영향에 대한 불만이 결국 무효가 되고 관련성이 없어짐에 따라 배제 메커니즘이 견딜 수 있도록 허용되었다.

사례 이력

부캐넌 대 월리 1917: 아프리카계 미국인들에 대한 재산 판매를 금지하는 루이빌 시의 조례가 법정에 섰다. 결국 그러한 인종적 구역제는 위헌이며 개인의 계약 자유를 침해하는 것이라고 선언되었다.[7]: 6 결과적으로, 조례들은 더 이상 특정 유형의 사람들을 명시적으로 거부할 수 없었고 오히려 더 미묘한 배척수단에 의존할 수밖에 없었다.

오하이오 주 유클리드 마을 대 앰블러 부동산 사건 1926: 앰블러 부동산 회사는 유클리드 마을이 산업 사용에 대한 금지로 그들의 자유를 박탈했다고 비난했다. 산업 금지는 회사의 토지 가치를 1만 달러에서 1에이커 당 2,500 달러로 낮췄고, 회사의 자기 소유 재산에 대한 지배권을 침해했다.[8] 그러나 법원 관계자들은 이 조례가 공정하고 합리적인 국가 경찰권력의 위임이라는 이유로 이 마을의 편을 들었고 이 조례를 지지했다. 법원은 지방자치단체가 지역 주민의 최고 이익을 반영할 경우 지역 공동 재산을 규제할 권리가 있다고 판결했다. 이 획기적인 결정은 향후 모든 배제 구역제 정책의 헌법적 토대를 마련할 것이다.[11]: 89–91

벨 테르 등 1974년: 함께 살고 있는 6명의 관련 없는 대학생들은 2명 이하의 관련 없는 개인으로 단위 거주지를 제한한 이웃 조례에 도전했다. 문제는 주거용 토지 이용이나 구조적 유형이 없다는 점에서 유클리드 사례와 차이가 있었다. 그것은 오히려 점유를 직접 규제하는 합헌성을 다루었다. 결국 법원은 이 다양한 조례를 승인했다. 한 공동체의 동질성 추구는 자기 정당화였고, 법정 논리는 계속되었다. 명시적인 계급이나 인종 차별이 없다면 말이다. 그들의 결정은 한 지역의 가족에 대한 정의가 그 결정에 대한 합리적인 근거가 존재하는 한 수용될 수 있다는 견해에 달려 있었다. 그러한 입법적 결정을 지배하는 것은 법관의 영역이 아니다.[11]: 96–97 이 사건의 판결에는 가족 구성의 맥락에서 신분 보존을 시도할 수 있는 배제 구역제 규정을 허용하는 것이 내포되어 있다. 따라서, 이전의 유클리드 마을 결정으로 볼 때, 이제 자치 단체들은 외부 재산과 내부 거주자 특성을 모두 입법할 수 있는 권리를 부여받았다.

1975년 전쟁 대 셀딘: 저소득 개인과 비영리 주택 단체는 공동체의 배제 원칙이 그들의 주거 비용을 증가시켰다고 주장하며 뉴욕 주 교외를 고소했다. 법원은 궁극적으로 어떠한 폐해도 교외 규정의 특정 결과라기보다는 부동산 경제의 일반화된 결과라고 주장했다. 따라서 주거비 상승은 특정 배제 정책에 직접 기인할 수 없기 때문에 법원은 교외 조례에 찬성하는 판결을 내렸다. 특정 법률은 그것이 진보했을지도 모르는 중대한 효과에 대해 책임을 지지 않을 것이다. 따라서 배제 메커니즘은 거부된 모집단의 소송 위협 없이 확장될 수 있다.[11]: 71

예

주택 공급 제한

자치단체는 특정 지역에 거주할 개인 수를 제한할 목적으로 개발 가능한 토지에 대해 종종 밀도관리를 부과할 것이다. 이 과정은 사용 가능한 주택의 공급을 제한함으로써 특정 집단에 대한 이웃의 접근을 금지한다. 이러한 우려는 다세대주택 주거지 금지, 토지 단위당 인구 수 제한, 로트 규모 요건 의무화 조치에서 나타날 수 있다. 대부분의 빈 땅은 더 작고 더 저렴한 주택 건설을 방해하는 과도한 규제를 포함하고 있다는 점에서 특히 과도한 면적을 가지고 있다. 예를 들어, 코네티컷주 페어필드 카운티의 뉴욕시 교외에서는 89%의 토지가 1에이커 이상의 주택지구에 분류된다.[7]: 10 이러한 유형의 규제는 주택 개발이 적절하게 낮은 밀도를 갖도록 보장한다. 이러한 조례들은 그 확장성에 따라 2~250%의 비용을 일괄적으로 인상할 수 있다.[7]: 13–14 이렇게 높은 비용으로 저소득층은 사실상 지역사회의 주택시장에서 발을 뺐다.

오레곤주 포틀랜드와 같은 일부 지역에서는 역사적인 지역에 있는 것이 건물을 철거하거나 새로운 건물을 짓는 것을 어렵게 할 수 있다; 개별적인 건축물이 역사적인 것이 아니더라도 이웃에 주택 공급이 증가하는 것을 막으려는 소유주들의 바람보다 지정을 구할 수 있다.[12]

직접 비용 증가

배제 구역제와 관련 조례가 특정 집단의 배제에 기여하는 또 다른 방법은 지역사회 주민에 대한 직접 비용 제한을 통해서이다. 1970년대에, 자치 단체들은 학교, 공원 및 기타 관련 서비스와 같은 많은 기본적인 근린 자원의 제공과 유지에 있어 개발자들에게 더 큰 책임을 지도록 하는 대책을 수립했다.[7]: 12 개발자들은 앞에서 언급한 의무에 대해 초과원가를 발생시키고, 그 다음 수수료나 금융채권의 형태로 소비자에게 전가된다. 예를 들어, 많은 새로운 개발들은 지역사회 시설에 자금을 대는 데 매달 레크리에이션 요금을 부과한다. 또한, 제한적인 구역제 규제로 인해 개발 승인 절차가 더욱 까다롭고 광범위해졌다. 관료주의와 형식적인 절차가 증가함에 따라 개발자들은 이제 무수히 많은 분산(토지 사용), 건축 허가, 입주 증명서, 서류 작성(법적) 비용, 특별 허가서 및 계획 단위 개발 신청서에 직면하게 되었다.[7]: 13 그 수수료는 건설업자의 이윤을 감소시킬 뿐만 아니라, 회사 자원을 더욱 고갈시키는 개발 과정을 연장시킨다. 공동체 자원 요건과 마찬가지로, 이러한 추가 비용은 불가피하게 주택 구입자에게 전달된다. 이 모든 수수료는 단가를 축적하여 저소득층이 접근할 수 없는 수준으로 상승시킨다.

동기부여

회계

특정 유형의 개인을 배제하는 것은 공동체의 공공 재정과 개인의 재산 가치를 보호한다. 저소득 주민들은 일반적으로 세금에 기여하는 것보다 더 많은 공공 자원을 요구한다. 게다가, 공공 서비스 섭취와 세금 산출물의 차이를 고려하면, 부유한 주민들은 이러한 주민들에게 보조금을 지급해야 할 것이고, 이것은 더 부유한 주민들이 자신들을 위해 직접적인 추가 혜택을 받지 않고 추가 세금을 지불하도록 강요한다. 또한 저소득 주민의 입국은 공동체의 재산 가치를 위협한다. 이 지역의 중위소득 수준이 감소함에 따라, 다른 사람들은 이 지역이 악화되고 덜 바람직하지 않다고 생각할 수 있다. 따라서 단위의 가치평가는 주택소유자에게 금전적 손실을 야기하는 하락을 경험할 수도 있다. 부동산 소유주들이 저소득층과 소수계 가구를 제외한 것에 대해 재산 가치 상승과 세금 수익의 형태로 보수를 받는 것으로 나타났다.[13] 따라서, 이러한 보조금 지급 과정을 막고 그들 자신의 화폐 자산을 증가시키기 위해, 상류층 개인은 특정 집단의 근린 접근을 금지하는 규정을 제정한다.[14]

밀도 외부성

낮은 밀도에 대한 배제 구역제의 확신은 인구 밀도 증가와 관련된 잠재적 유해 결과를 배제한다. 한 지역사회에서 더 많은 사람들이 교통 체증을 유발할 수 있으며, 이것은 원래 거주자들의 삶의 질을 방해할 수도 있다. 도시 형태가 자동차에 의존하는 방식으로 설계된 경우, 더 많은 인구가 물이나 공기와 같은 잠재적으로 제한적이거나 취약한 환경 자원에 대한 부담을 야기할 수 있다.[14]

제외

일부 교외 거주자들은 또한 그들이 부과할 수 있는 부정적인 영향과 무관하게 유사하지 않은 집단을 배제하는 단순한 동기에 대한 배제 구역제 정책을 옹호한다. 일부 연구자들은 개인들이 종종 자신과 비슷한 사람들의 동질적인 공동체에서 사는 것을 선호하기 때문에 이 정책들을 계급이나 인종적 편견에 부분적으로 기인한다.[15] 다른 이들은 인종은 단지 대리인에 불과하며 상류층과 백인들은 개별 그룹 멤버가 아닌 특정 집단을 포함하는 전체적인 이웃에 고정관념을 가지고 있다고 주장한다. 그러한 지역은 높은 범죄, 낮은 수준의 학교 교육, 낮은 재산 가치와 상관관계가 있다는 오명을 받고 있다.[16] 게다가, 이질적인 거주자들의 입성은 심각한 정치적 영향을 미칠 수 있다. 만약 정치적 이념에 있어서 전형적으로 다른 충분한 저소득 개인들이 지역사회에 입주한다면, 그들은 전통적인 분대를 무색하게 할 수 있는 충분한 정치적 힘을 얻을 수 있을 것이다. 이처럼 원래 선거구는 그들이 권력을 누리던 바로 그 공동체에 정치적으로 예속되어 있다.[14] 그러므로, 백인들과 상류층은 그들의 부적합한 특징, 부정적인 이웃의 자질과 관련된 인식, 그리고 지역 정치에 대한 위협 때문에 그러한 집단을 다른 곳으로 돌린다.

영향들

인종/경제 계층화

시카고 지역의 인종 구성(2010년 인구조사)

배제 구역제 시책은 영향을 받는 공동체에서 임대주택과 소수민족 모두의 존재를 감소시킨다.[17] 노골적인 인종과 경제적 차별을 금지하는 연방 법원의 명령에도 불구하고, 이들 불우한 집단들 중 많은 수가 고소득 지역으로의 접근을 막는 체계적인 장애물에 부딪혔다. 연구는 고소득 및 주로 백인 관할권이 일반적으로 보다 제한적인 토지 이용 규제를 채택한다는 것을 입증했다.[15] 그 결과, 소수민족과 저소득층 집단은 본질적으로 엄격하게 분리되어 있는 동네에 갇히게 된다. 주거 분리는 민권 진보에도 불구하고 1960년대부터 1990년대까지 일정하게 유지되어 왔는데, 그 주된 이유는 특정 집단을 덜 규제된 지역으로 몰아가는 정책을 방해했기 때문이다.[10]: 47 따라서, 배제된 토지 이용 정책의 확산은 어떤 인종적, 경제적 통합을 저지함으로써 사회적 분리를 악화시킨다.

경제적 효율성의 관점에서 볼 때, 밀도를 제한하는 규제들은 또한 지역의 총 주택 공급을 감소시킨다. 주택주가 하락하면서 시장 수요가 증폭돼 가격이 오른다. 전체적인 공급 감소와 함께 단독주택에 대한 고집은 주택소유자들이 더 밀집된 지역사회에서처럼 더 많은 주민들 사이에서 공유될 수 있는 많은 토지 개선사항(보도, 도로, 상하수도 등)을 개별적으로 설명해야 하기 때문에 개별 주거비 또한 증가시킨다. 메릴랜드와 컬럼비아 특별구 연구에서는 밀도가 높을수록 1인당 상하수도 설치 비용이 50% 절감되고 도로 설치/유지관리가 67%[7]: 6 감소하는 것으로 나타났다. 또한 주택 개발자와 주택 소유자는 관할 구역 지정 규정을 준수하기 위해 값비싼 주택 특성을 구현해야 한다. 예를 들어 미국 전역에서 일반적으로 사용되는 차질(토지 사용) 요건은 총 단가를 6.1~[18]7.8% 인상한다.

모든 토지 이용 요인은 규제가 덜한 지역사회에 비해 주택 단가 상승에 기여한다. 특별하게 제한적인 조례를 시행하는 지역사회는 이웃 지역처럼 주거비가 더 많이 든다. 제외 구역제는 전체 주택 공급량을 줄임으로써 전체 지역 주택 시장에 영향을 미친다. 사용 가능한 단위가 적기 때문에, 그 단위에 대한 수요가 증가하여 그 지역에 걸쳐 더 비싼 주택이 생길 것이다. 궁극적으로, 엄격한 규제를 받는 주택으로 지역 시장을 형성하는 추가적인 경쟁과 그에 따른 비용이 축적되어 관대한 규제를 받는 지역보다 임대료가 17%, 집값이 51% 더 높다.[19] 따라서 주택 규제는 특정 지역 사회와 전체 지역의 주택 지출 모두에 상당한 영향을 미치는 것이 분명하다.

교육

교육은 더 높은 소득, 더 높은 노동 시장 성과, 더 높은 사회적 지위, 사회 참여 증가와 건강 향상을 촉진할 수 있기 때문에 인간의 복지에 매우 중요한 것으로 입증되었다.[20]: 2 개인의 이익과 함께, 미국의 교육 성취는 또한 교육을 받은 대중들이 세계 경제 동향과 상황에 더 잘 적응할 수 있기 때문에 더 큰 지역 및 국가 경제 번영을 촉진할 수 있는 능력을 가지고 있다. 그럼에도 불구하고, 평균 저소득층 학생들은 국가고시 42퍼센트, 평균 중·상위권 학생들은 국가고시 61퍼센트 점수를 받는 학교에 다니고 있기 때문에 다양한 집단들 사이의 교육 불평등은 극명하다.[20]: 8 경험적 연구는 단순한 유전적 대비가 교육 격차를 설명하기에 불충분하다는 것을 보여주었기 때문에, 성취에 있어서 엄청난 차이는 유전적 차이를 가정한다고 해서 설명할 수 없다.[21] 오히려 학교 질과 관련된 환경적 요인도 교육 성과에 기여한다.

앞서 언급했듯이 부분적으로는 배제 구역화에서 비롯된 경제적 분리가 많은 지역도 저소득층과 다른 학생 사이의 시험 점수 격차가 가장 크다.[20]: 10 저소득층 학생들은 그들의 경제적 조건이 우수한 학교와 교육의 접근을 제한하기 때문에 불충분한 학교에 갇혀 있다. 미국의 100대 대도시권 전체에서, 더 높은 성과를 내는 공립학교로 분류된 단위의 주거비는 저성과로 분류된 단위보다 2.4배 더 높다.[20]: 14 따라서, 배제 구역제는 저소득 학생들을 저성능 학교로 전환시켜 교육 성취도 차이를 유발하는 역할을 한다.

참고 항목

참조

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